GIUDICATO – EFFETTO CONFORMATIVO – RIEDIZIONE POTERE – LIMITE – PIANIFICAZIONE TERRITORIALE FARMACIE – NUOVA ISTRUTTORIA – D.G.R. MARCHE N. 458/2019 –

29/01/2026

La ricorrente impugna la revisione della programmazione territoriale (ex pianta organica delle Farmacie) e conclusioni del procedimento riattivato a seguito della Sentenza del Consiglio di Stato, che a sua volta aveva annullato la Sentenza del Tar Marche. Con la sentenza n. 479/2019 del 11 luglio 2019, il TAR, previa riunione dei ricorsi in questione, li respingeva entrambi. La sentenza veniva appellata e l'appello veniva accolto con sentenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato n. 6750 del 2 novembre 2020: in particolare, nella pronuncia si evidenzia che il Comune, con l'adozione dei gravati provvedimenti, "ha inteso forzare gli schemi normativi di cui agli artt. 1 e 2 della l. n. 475/1968, al fine di conseguire l'obiettivo avuto di mira, cosicché, più che di sviamento, appare corretto parlare di violazione delle ora viste previsioni normative, nessuna delle quali è stata rispettata: non l'art. 2, non essendo stata verificata l'effettiva presenza dei presupposti, a cui la norma de qua subordina (al comma 2), la revisione della programmazione territoriale; e neppure l'art. 1, poiché il trasferimento di sede ivi previsto deve restare nei limiti del comparto territoriale di appartenenza e non esorbitarne, come qui avvenuto, e in ogni caso essere subordinato alla verifica che esso soddisfi le esigenze degli abitanti della zona di competenza (C.d.S., Sez. IIL nn. 5312/2018 e 3744/2018, citt.), compresi - è il caso di sottolineare - quelli che, a seguito del trasferimento, verrebbero a trovarsi più lontani dalla nuova sede". La sentenza ha espressamente fatto salvo "l'ulteriore esercizio del potere ad opera dell'Amministrazione comunale, nel rispetto dell'effetto conformativo della presente decisione". Vero è che in dichiarata esecuzione del giudicato nascente dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 6750/2020, il Comune di X si rideterminava con la deliberazione della Giunta Comunale, con la quale si confermava la modifica apportata alla programmazione territoriale delle farmacie con la precedente deliberazione sulla base dei nuovi elementi istruttori acquisiti ed esaminati. Avverso detto ultimo provvedimento la ricorrente proponeva il presente ricorso affidato ai seguenti motivi: -         violazione dell'obbligo conformativo nascente dal giudicato, atteso che il Comune, fatta eccezione per qualche cenno sullo sviluppo demografico, ripeterebbe sostanzialmente il contenuto della precedente delibera; -    violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, dal momento che con riferimento a tutti i punti di criticità trattati dal giudice di appello nonché evidenziati nel parere dell 'Asur, il Comune avrebbe fornito le medesime giustificazioni (già ritenute inidonee) o avrebbe omesso addirittura di motivare; -         violazione degli artt. 1, comma 4, e 2 della legge n. 475/1968 e dell'art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento. Il Collegio ha così statuito: “…. 2.    I motivi, che possono essere trattati unitariamente in ragione del rapporto di complementarietà, sono infondati. 2.1. Per la delimitazione dell'ambito del c.d. "effetto conformativo" del giudicato amministrativo, la giurisprudenza afferma che occorre avere riguardo alla tipologia e al numero dei motivi accolti e distinguere le sentenze a "effetto vincolante pieno", con le quali l'atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all'esercizio del potere, da quelle a "effetto vincolante strumentale", con le quali l'annullamento per vizi formali ( come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone soltanto all'Amministrazione di eliminare il vizio dall'atto senza vincolarla in alcun modo nei contenuti. La portata effettiva del giudicato va, quindi, ricostruita sulla base di una lettura congiunta del dispositivo della sentenza e della parte motiva, che vanno inoltre correlate ai dati oggettivi di identificazione delle domande ("causa petendi" e "petitum") proposte dalla parte ricorrente, considerando che il potere residuo dell'Amministrazione in sede di riedizione del potere dopo una pronuncia di annullamento va delimitato con riferimento al tipo di vizio riscontrato e che, in ogni caso, l'effetto conformativo si estende all'obbligo di porre in essere una attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia da eseguire (tra le tante, Cons. Stato, sez. VII, 16 ottobre 2024, n. 8307; Cons. Stato, sez. V, 12 luglio 2022, n. 5880; Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2020, n. 5919). In altri termini, qualora ci si trovi di fronte ad un annullamento giurisdizionale per difetto di motivazione o per difetto di istruttoria ( quale è quello di specie), residua in modo indubbio uno spazio ampio per il riesercizio dell'attività valutativa da parte dell'Amministrazione. Se la stessa elimina il vizio, ma ciò nonostante adotta un provvedimento ugualmente non satisfattivo della pretesa, si avrà violazione od elusione del giudicato se l'attività asseritamente esecutiva risulti contrassegnata da uno sviamento manifesto, diretto ad aggirare le prescrizioni, puntuali, stabilite dal giudicato; diversamente, viene in questione non una violazione/elusione del giudicato, ma una eventuale nuova autonoma illegittimità (in termini, tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4207; Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2023, n. 8050; 8 aprile 2016, n. 1402). 2.2. Con riguardo alla fattispecie in esame e partendo dal giudicato nascente dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 6750/2020, si osserva che il giudice di seconde cure, dopo aver dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse rispetto all'impugnazione della deliberazione di Giunta comunale n. 195/2018, per essere stata la stessa sostituita dalla successiva deliberazione n. 279/2018, ha ritenuto fondato l'appello relativo all'impugnazione di quest'ultima solo limitatamente e, in particolare, ha ritenuto fondate solamente alcune delle censure dedotte con i motivi ''più sopra rubricati sub B), C) e D)" ... "e, precisamente, le censure di difetto di motivazione (violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990), di difetto di istruttoria e di violazione degli artt. 1, quarto comma, e 2 della l. n. 475/1968". Più m dettaglio, l'anzidetta sentenza, richiamati 1 consolidati pnnc1p1 giurisprudenziali in materia di organizzazione del servizio farmaceutico sul territorio e sulla natura discrezionale del potere esercitato dall'Amministrazione, seppur nel perseguimento dell'obiettivo dell'equa distribuzione degli esercizi e dell'accessibilità del servizio ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate, ha ribadito i criteri normativamente previsti e da osservare per procedere alla revisione della pianta organica della farmacie: essi consistono nel decentramento degli eserc1z1, nelle rilevazioni della popolazione residente nel Comune e nell'acquisizione dei pareri, pur non vincolanti, dell'Azienda sanitaria e dell'Ordine dei Farmacisti competenti per territorio. Il giudice di appello ha evidenziato che, nel caso di specie, il Comune, sebbene in generale non sia obbligato ad un'analitica confutazione dei pareri acquisiti stante appunto la loro non vincolatività, aveva un onere motivazionale rafforzato anche rispetto ai rilievi critici mossi dall' Asur, discendente dal carattere puntuale e specifico della revisione, la quale ha riguardato solo due porzioni ristrette dei comparti territoriali di due farmacie. "Tuttavia, la deliberazione n. 279/2018 cit. nulla dice sugli elementi che, come sopra esposto, l'art. 2 della l. n. 475/1968 assume a (necessario) presupposto della suddetta revisione e cioè la variazione numerica della popolazione, o almeno - come sottolinea l 'A.S. U.R. - una diversa distribuzione della popolazione stessa sul territorio comunale", il che ha integrato una carenza istruttoria e motivazionale del gravato provvedimento; la scelta amministrativa, inoltre, non era stata preceduta dall'esame della situazione storico-ambientale di riferimento, e neppure ''può ritenersi sufficiente al riguardo il richiamo, da parte della deliberazione n. 279 cit., alla documentazione che il privato (la farmacia richiedente) ha allegato a corredo dell'istanza di trasferimento. Né è dato cogliere un approfondimento istruttorio, da parte degli Uffici comunale, circa la sussistenza dei presupposti, prima ricordati, cui l'art. 2 della l. n. 475/1968 subordina la revisione della ex pianta organica, ancorché puntualmente richiamati dall 'A.S.U.R. nel suo parere", sicché non risultavano approfonditi i profili di pubblico interesse che la normativa di riferimento chiede di verificare. In particolare, dalla motivazione della deliberazione n. 279/2018 non si comprendevano le ragioni per cui il mutamento di sede della Farmacia resistente fuori dalla sua zona di iniziale competenza non avrebbe inciso negativamente sulla fruizione del servizio farmaceutico da parte dell'utenza della zona medesima. Così sintetizzata la motivazione della sentenza del giudice di appello, emerge con tutta evidenza, anche alla luce dei principi giurisprudenziali innanzi enucleati, che l'effetto conformativo nascente dal giudicato non può che riguardare l'obbligo del Comune, nel rideterminarsi, di emendare il provvedimento dai vizi di carenza di istruttoria e di motivazione di cui era affetto in relazione ai punti specificamente indicati in sentenza. L'effetto vincolante del giudicato è dunque "strumentale", rispetto all'obbligo di motivazione e di istruttoria, e limitatamente "pieno", nel senso che impone di motivare su determinati specifici aspetti, anche con un supplemento di istruttoria, senza tuttavia escludere la possibilità di riprovvedere con un provvedimento di identico contenuto, purché sorretto da un'adeguata motivazione circa le ragioni di interesse pubblico perseguito (non è infatti messa in discussione la natura discrezionale del potere esercitato). Solo in tal modo l'atto, ancorché persegua anche l'effetto di consentire alla farmacia controinteressata il trasferimento di sede, può sfuggire ai vizi di violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 475/1968 censurati in sede di appello. 2.3. Venendo alla deliberazione in questa sede impugnata, il vincolo conformativo nascente dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6750/2020, ad avviso del Collegio, risulta essere stato rispettato, sicché non sussiste il vizio di violazione del giudicato amentato dalla ricorrente (e men che meno il v1z10 di nullità per violazione/elusione del giudicato medesimo). Invero, sebbene la deliberazione della Giunta comunale omissis. 2021 sia confermativa della precedente, essa è fondata su un'approfondita istruttoria che ha portato all'acquisizione di diversi ulteriori elementi atti a supportare la scelta, di cui si dà diffusamente conto nella motivazione, tutti concordanti sulla sussistenza di un interesse anche pubblico, non sacrificato nel bilanciamento con quelli privati. Più in dettaglio, il provvedimento ha superato le criticità messe in luce dal giudice di appello. Non va poi taciuto che il provvedimento impugnato tiene conto di quanto previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 45 8 del 15/04/2019 nel frattempo adottata, contenente la proposta di regolamento sulle disposizioni di attuazione della legge regionale n. 4 del 2015 (nuove norme in materia di servizi farmaceutici), la quale definisce i criteri e le modalità per l'individuazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie; essi sono: l'equa distribuzione del servizio farmaceutico, la maggiore attenzione alle zone dove è previsto uno sviluppo economico-urbanistico o un aumento demografico, le garanzie di accessibilità del servizio farmaceutico anche nelle aree scarsamente abitate. Inoltre, quanto ai criteri per la distribuzione degli esercizi sul territorio comunale, gli stessi vanno individuati nei seguenti: demografico, topografico o della distanza, urbanistico o dell'assetto, del decentramento (meglio esplicitati all' art. 2 del regolamento). Detto provvedimento, seppur riguardante i criteri di allocazione delle nuove farmacie sul territorio, fornisce elementi comunque utili, da prendere in considerazione anche in sede di revisione della programmazione territoriale (come avvenuto nel caso di specie). 2.4. Alla luce delle suesposte considerazioni, il Collegio reputa che il Comune di X nell'esercizio della discrezionalità che gli è propria in subiecta materia, ha agito in aderenza al vincolo conformativo nascente dal giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6750 del 2021, avendo fornito ampia e approfondita motivazione, supportata da adeguata istruttoria, a sostegno della decisione di confermare la modifica approvata alla programmazione territoriale delle farmacie con deliberazione di Giunta Comunale del 2018. Al contrario, i dati acquisiti e posti a base del nuovo provvedimento non hanno trovato sufficienti confutazioni da parte della ricorrente, la quale si è limitata a mere asserzioni non supportate da alcun elemento né da alcun documento a comprova; le considerazioni della ricorrente sullo sviluppo demografico della popolazione del Comune di X diverse ed in contrasto con quelle fornite e documentate dagli uffici comunali non assumono quindi rilevanza e non sono idonee a smentire quanto indicato in atti dall'Amministrazione. Neppure è stata data alcuna dimostrazione circa il fatto che lo spostamento della Farmacia non soddisfi le esigenze dell'utenza o sia peggiorativo del servizio reso a quest'ultima. Vale la pena di aggiungere che la revisione della pianta organica assolve alla funzione di consentire la modificazione del numero delle sedi e della loro localizzazione laddove emerga, col trascorrere del tempo, una sopravvenuta disfunzionalità nella pianificazione effettuata, rilevatasi non più rispondente all'interesse pubblico. Ciò si verifica, normalmente, in caso di spostamento della popolazione (in genere dal centro storico verso le zone periferiche ove sono sorti nel frattempo nuovi insediamenti abitativi), ovvero in caso di incremento del numero dei residenti (comportando in tal caso, l'incremento del numero delle sedi farmaceutiche). Ma anche l'impossibilità o la difficoltà a reperire locali idonei dove ubicare una nuova sede farmaceutica o a consentire l'ampliamento di una sede esistente per l'erogazione di servizi aggiuntivi sono variabili che vanno prese in considerazione dall'Amministrazione ai fini di una corretta distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio, anche sotto l'aspetto qualitativo. 2.5. Per quanto innanzi esposto, tutti i motivi di ricorso si rivelano infondati. Il gravame va quindi respinto. .…”