21.2.2026 Tar Marche sent. 234/2026 Pres. Anastasi Est. Belfiori

26/02/2026

Il Presidente dell’Associazione Comparto comunicava la decisione assunta di voler interrompere la manutenzione ordinaria e straordinaria del verde pubblico ricadente all’interno del P.N. (omissis) Il Comune di X ha rigettato la richiesta ritenendo vigente l’obbligo di manutenzione del verde pubblico ricadente nel complesso residenziale, sostenendo l’ultrattività delle clausole convenzionali. Per quanto di specifico interesse, l'art. 10 di tale convenzione 'Manutenzione ordinaria e straordinaria" prevedeva: " ... Il concessionario s'impegna per sé, successori ed aventi causa a qualsiasi titolo, a provvedere, a propria cura e spese, sia alla manutenzione ordinaria che straordinaria delle aree, delle opere, degli impianti e manufatti, già specificati nell'art. 6, fino alla formale cessione al Comune. … … Il concessionario si impegna, altresì, per sé, successori ed aventi causa a collocare agli imbocchi delle strade, eventualmente tenute aperte, targhe con l'indicazione di "strade private", fino al loro trasferimento al Comune. Le eventuali spese per energia elettrica necessaria ad illuminare la strada/piazza prima del trasferimento al Comune, saranno a carico del concessionario. In difetto dell'assolvimento degli obblighi di cui sopra provvederà il Comune, che addebiterà agli interessati le spese sostenute, rivalendosi nei modi previsti dalla normativa vigente in materia. … Il concessionario s'impegna per sé, successori ed aventi causa a qualsiasi titolo, a provvedere, a propria cura e spese, anche successivamente all'avvenuto trasferimento delle aree al Comune, alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle aree destinate a verde pubblico, escluse le aree relati ve al parco pubblico ed agli orti come individuati nelle planimetrie "allegato "C" e "E"". Per quanto riguarda la durata, l'art. 20: "Durata di validità della convenzione", disponeva: "La presente convenzione, in conformità al Regolamento Regionale 14 gennaio 2003, n. 6, avrà la durata di venti anni a far data dal giorno della sua stipulazione. Dopo la scadenza sopra determinata, le aree oggetto della convenzione acquisteranno lo stato giuridico proprio dei beni della loro natura senza vincoli speciali e sottostaranno agli strumenti e norme urbanistiche allora in vigore. …” Tutto ciò premesso, l’associazione ricorrente, quale ente destinato a gestire l’obbligo ritiene illegittimo il diniego comunicato dal Comune, così come le clausole convenzionali. Il ricorso è affidato alle seguenti doglianze. L’art. 10 della Convenzione in esame, si evidenzia, pone in capo ai privati un obbligo “perpetuo” alla manutenzione ordinaria e straordinaria del verde pubblico. Tale clausola sarebbe in netto contrasto con quella di cui all'art. 20, che pone in venti anni la validità delle norme in convenzione e che prevede che alla scadenza i beni riacquisteranno lo status loro proprio senza vincoli speciali. Ai sensi degli artt. 1366, 1370 e.e. secondo una interpretazione di buona fede e tenendo presente che nel dubbio le clausole si interpretano contro lo stipulatore, e cioè il Comune di   X l'obbligazione, ex art. 20, è cessata con il compimento del ventesimo anno dalla stipula della convenzione, in subordine è cessata con decorrenza dei 20 anni dall'anno 2005 nel quale la manutenzione è iniziata. Si afferma che la clausola di cui all'art. 10 è, altresì, affetta da nullità. Si deduce che il nostro ordinamento non consente vincoli contrattuali perpetui; in altri termini un obbligo di carattere personale e continuativo - come è, nel caso di specie, quello di manutenzione del parco pubblico - non può vincolare un soggetto senza alcun limite di tempo. Per i contratti tipici a tempo indeterminato sempre ammessa la facoltà di recesso ed esiste nel nostro ordinamento un principio generale secondo cui in ogni rapporto contrattuale a tempo indeterminato il recesso unilaterale (ex art. 1373 del codice civile) costituisce una ordinaria causa estintiva, considerato che la perpetuità di un vincolo obbligatorio contrasta anche con il principio di buona fede nell'esecuzione contrattuale (ex art. 1375 del codice civile). L'ordinamento civile conosce vincoli perpetui in tema di servitù prediali ma in tale caso il vincolo non hai mai carattere personale ma è imposto su un fondo a vantaggio di un altro fondo ( così l'art. 1027 del codice civile sulla definizione di "servitù prediale"). A conferma di quanto sopra, è noto che il proprietario del fondo servente può essere tenuto ad un obbligo di non fare oppure di sopportare ("patì") l'attività altrui ma non ad un obbligo di "facere" di carattere personale (cfr. l'art. 1030 del codice civile). Si è costituito per resistere il Comune di X riportando le clausole convenzionali ed in particolare l’art. 23 che prevedeva altresì che “Gli atti di cessione/assegnazione in proprietà degli alloggi dovranno contenere una dichiarazione espressa, da riportare nella nota di trascrizione, di accettazione delle clausola di cui alla presente convenzione”. Eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, avendo nelle more modificato il proprio statuto in ossequio alle norme sul terzo settore ed avendo assunto compiti, anche sociali e culturali, più ampi rispetto a quelli in origine previsti. Si rileva, inoltre, l’assenza di lesività delle note gravate in ragione della carenza di natura provvedimentale quindi si deduce l’inammissibilità del ricorso, anche per questo motivo. Si dice che l’eventuale annullamento delle note gravate non farebbe venire meno l’obbligo manutentivo in capo ai proprietari, derivando questo dalla convenzione urbanistica ed essendo stato recepito e confermato, conformemente a quanto previsto dal citato art. 23 della medesima, non solo negli atti di cessione delle aree, ma anche nei successivi atti di assegnazione, compravendita nonché nei regolamenti condominiali, oltre ad essere stati trascritti espressamente presso la Conservatoria dei registri immobiliari. In subordine, per l’ipotesi in cui il Collegio ritenesse la lesività delle note in esame, l’Amministrazione rileva l’inammissibilità dell’impugnativa per tardività, visto che la nota impugnata era meramente conformativa di una precedente. Viene, poi, eccepita inammissibilità dell’azione di accertamento, così come formulata in quanto la domanda di dichiarazione di nullità è stata proposta oltre il termine decadenziale di 180 giorni previsto dall'art. 31 comma 4 del c.p.a. La doglianza, si dice, è altresì inammissibile in quanto formulata in termini oltremodo generici. Si afferma che l'invocato "principio generale", secondo cui le obbligazioni di carattere personale non possano essere perpetue, lungi dall'avere carattere imperativo, è tutelato proprio dalla previsione della possibilità di recedere unilateralmente. L'assenza di un termine finale, non configura, si evidenzia, un'ipotesi di nullità del contratto o della singola clausola. Secondo il Comune, inoltre, l'obbligo manutentivo di cui si controverte, configura obbligazione non di carattere personale bensì propter rem, essendo legata alla proprietà, quindi reale e ambulatoria. L'obbligo manutentivo di cui è causa, si dice, lungi dal configurare un'obbligazione personale perpetua, integra, alla stregua di tutti gli impegni nascenti da una convenzione urbanistica, consideratane la peculiare natura di contratto ad oggetto pubblico, un'obbligazione propter rem. In quanto tale, la medesima non vincola sine die lo stesso soggetto ma è collegata in maniera inscindibile agli immobili ricadenti nei comparti edificatori, gravando sul soggetto che in quel momento ne è proprietario e trasferendosi sul successivo avente causa a qualunque titolo. Inoltre, secondo il Comune, l'obbligo manutentivo trova ormai la sua causa in atti ulteriori, quali gli atti di assegnazione, il regolamento condominiale, le note di trascrizione nonché i successivi atti di compravendita che possono aver interessato le singole unità la cui natura privatistica sfugge peraltro alla giurisdizione di questo T.A.R. In subordine, qualora questo giudicante, non conoscesse la natura reale dell'obbligo manutentivo di cui si controverte, si afferma, la previsione di cui all'art. 10 resterebbe comunque valida ed efficace dovendosi riconoscere ai proprietari, come affermato da parte della giurisprudenza, il potere di richiedere al Comune, in presenza di circostanze sopravenute rilevanti, di rinegoziare i contenuti della convenzione. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è passata in decisione e il Collegio ha così statuito: … “Il ricorso va accolto nel limitato senso di seguito esposto. Va rigettata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata da parte resistente nei confronti di parte ricorrente, intesa quale Associazione. Quest’ultima, secondo gli atti, è competente alla manutenzione del verde delle aree qui in discussione, come risulta dalla presa d’atto comunale con nota del 28 dicembre 2016, sopra citata. Di qui la sua legittimazione alla proposizione del ricorso. Peraltro, il Presidente quale proprietario avente causa da un soggetto originario sottoscrittore della convenzione, è legittimato in proprio e anche in proprio ha proposto ricorso. Va, anche, rigettata l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, posto che l’eventuale accoglimento del ricorso ha un indubbio riflesso pratico in capo alla ricorrente, in disparte l’eventuale concorrente interesse di singoli condomini. Va, parimenti, rigettata l’eccezione di tardività del gravame, posto che la causa petendi rimanda a una posizione che ha consistenza di diritto soggettivo, ricadente ai sensi dell'art. 133 c. 1 lett. a) n. 2 cpa nella giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, quindi oggetto di ordinaria prescrizione, non di decadenza. Nel merito, non è condivisibile la riconduzione dell'obbligo manutentivo del verde pubblico oggetto della sopra richiamata convenzione alla nozione di obbligazione propter rem. Premessa (nell'assenza di definizioni normative) l'incertezza dogmatica delle nozioni di obbligazione propter rem e di onere reale (''A tacere delle incertezze dogmatiche che ancora gravano sull'istituto, basterà osservare come faccia anche in tal caso difetto una adeguata ed univoca descrizione normativa, sul presupposto che: "le obbligazioni ''propter rem ", al pari dei diritti reali, dei quali sono estrinsecazione, non sono una categoria di rapporti innominati, ma sono caratterizzate dal requisito della tipicità, con la conseguenza che possono sorgere per contratto solo nei casi e col contenuto espressamente previsti dalla legge (Cass. n. 25673/18, così Cass. n. 4572/14 ed altre)", Corte di Cassazione Sezioni unite civili 29 ottobre 2020, n. 23902) a volte richiamate in modo intercambiabile nella giurisprudenza con riguardo alle convenzioni urbanistiche (cfr. T.A.R. per la Lombardia, sez. II, 18 marzo 2016, n. 542), va osservato che non sono qui in rilievo obblighi di realizzazione di opere di urbanizzazione (in particolare secondaria, i.e. verde pubblico), secondo la previsione dell'art. 28 c. 5 n. 2 L. 1150/1942 (che inerisce "l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi ... "), di cui "deve essere ultimata la esecuzione" nei termini non superiori ai dieci anni ( cfr. n. 3 del ridetto comma 5) e la cui esecuzione è condizione per il rilascio dei titoli edilizi ( cfr. comma 8 ridetto art. 28), bensì la manutenzione periodica e perpetua di tali opere, una volta avvenute sia l'edificazione, sia la realizzazione delle opere di urbanizzazione. Si tratta, quindi, di oneri periodici (innominati) diversi da quelli normativamente previsti in relazione all'edificazione e la cm esecuzione deve essere ex lege "ultimata" entro il termine di vigenza della convenzione ( cfr. il ridetto art. 28 c. 5 n. 3 L. 1150/1942) e per i quali la giurisprudenza, nella diversità delle accezioni, delinea l'ambulatorietà e l'inerenza alla res delle relative obbligazioni (con riguardo alle obbligazioni di pagamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione, nonché delle sanzioni per ritardato pagamento, cfr. da ultimo Consiglio di Stato Sez. IV, 18 luglio 2025, n. 6361 e giurisp. ivi citata). Nella specie non è, ad avviso del Collegio, predicabile la ricorrenza di un'obbligazione reale ( che ha quale peculiarità l'individuazione del soggetto passivo in funzione della proprietà), non solo per la mancanza di copertura normativa, bensì anche in quanto, secondo la ricostruzione dottrinale maggiormente condivisibile, in questi casi l'obbligazione sorge proprio per l'utilità della res che funge da parametro per l'individuazione del debitore (cfr. ad es. artt. 882 e 1104 c.c.), non per un'utilità estrinseca (come avviene in questo caso, dove l'utilità è perpetuamente rivolta ad una proprietà pubblica). Nel caso che occupa il Collegio, per stessa ammissione di parte resistente, è in rilievo la manutenzione di ''verde pubblico", di proprietà comunale (relativamente al quale il Comune stesso afferma di non avere le risorse per manutenerlo, così come fatto fino ad ora dai privati, cfr. memoria comunale del 24 dicembre 2025, pagg 11 e 12). Sarebbe, quindi, maggiormente aderente al caso la figura dell'onere reale, che costituisce un peso sulla res volto al perseguimento di un'utilità estrinseca alla cosa onerata (cfr. ad es. il canone enfiteutico, art. 960 c.c.), ciò che l'avvicina alla servitù. Ma anche tale ricostruzione si scontrerebbe con il numero chiuso e la tipicità dei diritti reali (anche minori) vigenti nell'ordinamento (posto che, come visto, manca una previsione normativa di tale tipo di obbligo periodico e perpetuo in tema di convenzioni urbanistiche, normativa che riguarda, viceversa, solo oneri e obbligazioni che nascono e si esauriscono con la convenzione) che limita l'autonomia negoziale e con il fatto che nell'onere reale, così ricostruito, l'obbligo dell'onerato sarebbe nei limiti del valore della res (poiché è su di essa che pesa l'onere) a cui corrisponderebbe il diritto di prelazione del creditore. Ma il credito nella specie vantato dal Comune per effetto della convenzione in rilievo, non ha carattere monetario, né ha le altre caratteristiche testé citate (obbligo limitato al valore, prelazione del creditore sul ricavato dalla cosa onerata). Andando, poi e comunque, al nocciolo della questione agitata avanti a questo Giudice, deve riconoscersi che, a prescindere dall'ambulatorietà (che non è nella sostanza messa in discussione) dell'obbligo di prestazione emergente dalla convenzione, ciò che è contestato è il suo carattere perpetuo. Sotto questo profilo è condivisibile l'orientamento espresso in giurisprudenza (cfr. Tar Liguria n. 742/2025; TAR Lombardia Milano, n. 603/2023; Consiglio di Stato n. 11734/2022; Tribunale ordinario Milano, sez. VII n. 3275/2019; Corte di cassazione n. 1694/1997) secondo cui esiste nel nostro ordinamento un principio generale (applicabile ex art. 11 c. 2 L. 24 l /1990 alle convenzioni urbanistiche) in base al quale in ogni rapporto contrattuale a tempo indeterminato è consentito il recesso unilaterale. Ciò è (come visto), seppur in estremo subordine, riconosciuto nella specie, anche, da parte resistente. Sono espressione di tale principio, ad esempio, gli artt. 1569, 1833, 1865, 2118, 2437, 2473 c.c. Lo sfavore per vincoli perpetui permea anche l'area dei diritti reali, come dimostra, ad es., il favor per l'affrancazione dell'enfiteusi (attribuendo all'enfiteuta un diritto potestativo, cfr. art. 971 c.c., privilegiato rispetto a quello del proprietario concedente, anche in caso di devoluzione, cfr. art. 972 c. 2 c.c.). Oppure come dimostra l'art. 979 c.c. che limita la durata dell'usufrutto. Ciò in ragione del favore verso la circolazione dei beni, sfavorita dall'eventuale moltiplicazione (per via negoziale) dei pesi sulla proprietà e sull'esercizio delle facoltà in essa comprese. Se ne deve dedurre che parte ricorrente (e i proprietari successori a titolo particolare degli originari sottoscrittori della convenzione urbanistica, in essa rappresentati), nel caso di specie, gode (godono) del diritto di recesso, non avendo la convenzione previsto un termine per la clausola contrattuale non coperta dalla durata ventennale ex lege prevista per le obbligazioni propriamente urbanistiche. La sussistenza di tale facoltà (ed a prescindere dal suo esercizio), non toglie che le parti possano regolare i propri rapporti, con reciproci vantaggi, secondo nuove pattuizioni, improntate a buona fede e correttezza. Ciò premesso, la domanda di accertamento della nullità va respinta, poiché dalla mancanza del termine non consegue necessariamente la nullità della pattuizione, come correttamente posto in evidenza dall'Amministrazione resistente. Di conseguenza va respinta anche la domanda alle restituzioni e quella di risarcimento del danno. Siccome il più contiene il meno, va solamente accertata la sussistenza in capo a parte ricorrente del diritto di recesso dall'originario rapporto pattizio stipulato a tempo indeterminato, inerente alla manutenzione del verde pubblico. In questi limitati termini va parzialmente accolto il ricorso. Visto l'accoglimento solo parziale del ricorso e la particolarità della questione, che presuppone istituti sui quali non vi è univoca giurisprudenza (né dottrina), le spese possono essere compensate. …”