Danno erariale – crollo di struttura viaria – dirigenti dell’ente proprietario della strada – responsabilità per omesso tempestivo intervento – insussistenza – prescrizione dell’azione - dies a quo – data dell’effettivo depauperamento economico per l’ente

07/12/2021

… “Svolgimento del processo Con la epigrafata sentenza la Sezione giurisdizionale Regione Marche, previa riunione dei giudizi rubricati ai nn. 22075 e 22166 ha rigettato a domanda di risarcimento di danni erariali formulata dalla Procura Regionale nei confronti di A, B, C, D, E, S. Più in dettaglio in data 31 gennaio (omissis) crollava il ponte sul fiume W collegante la S.P. n. (omissis) con la S.P. (omissis), lungo la linea di confine separante il territorio della provincia di T da quello di Y. La Procura Regionale avviava un'istruttoria, delegando la GdF (omissis), ed al termine delle indagini la Procura emetteva due atti di citazione. Il primo (giudizio n. 22075 del registro di segreteria) era emesso nei confronti di 1) A, dipendente della provincia di Y nella qualità di dirigente Direttore dell’Area comprendente il Servizio Viabilità dal (omissis) al (omissis); 2) C dipendete della provincia Y nella qualità di dirigente del Servizio Viabilità per il periodo dal (omissis) al (omissis); 3) v. dipendente della Provincia di Y quale responsabile dell’U.O. viabilità dal (omissis) al (omissis); 4) B dipendente della provincia T, nella qualità di dirigente dell' Area "Infrastrutture Edilizia Protezione Civile e Mobilità” (comprendente il Servizio “Viabilità”) per il periodo dal (omissis) al (omissis); 5) S, dipendente della provincia T, nella qualità di dirigente a tempo indeterminato del Servizio "Viabilità" dal (omissis) al (omissis). Il danno quantificato nella misura di € (omissis), era ripartito per il 24% su Z, per l’8% su C, per il 17% su U, per il 17% su B, per il 17% su S per un totale contestato dell’83%, in ragione dello scomputo della quota (pari al 17% g.n.d.r.) addebitabile ad altro tecnico della provincia di T, sig. E. Nel secondo atto di citazione del 13 dicembre 2017 (giudizio n. 22166 del registro di Segreteria) la Procura regionale citava E, dipendente della Provincia di T nella qualità di funzionario responsabile della Posizione Organizzativa P.O. 3.2.2. "Gestione di ponti e delle onere d' arte stradali" della Provincia di T per il periodo dal (omissis) al (omissis) per sentirlo condannare – in concorso con i suddetti Z, C, B, A, ed S – al risarcimento del restante 17% del danno. Nel corso del giudizio di primo grado, pur nell'invarianza delle quote il danno di cui alle percentuali indicate nella domanda, il danno era stato poi quantificato in € (omissis) a seguito dell’accertamento di un computo metrico dei relativi lavori di importo diverso, inferiore, rispetto a quello al riguardo stimato dalla Procura Regionale. Dalle indagini emergeva che il ponte, formato da sette campate e sei piloni era stato costruito nell'immediato secondo dopoguerra (1945-947) e che al controllo del medesimo ponte erano preposti gli uffici delle amministrazioni provinciali di T e di Y, considerato che il collegamento viario interessava una strada di pertinenza delle due province. Nel periodo tra la fine di novembre e l'inizio di dicembre del 2010 si erano verificati eccezionali eventi piovosi, ed in data 2 dicembre 2010 il personale dell'amministrazione provinciale di Y rilevava a valle del ponte una erosione spondale destra con conseguente franamento di un tratto di strada. Ai primi di dicembre 2010 venivano evidenziati lo scalzamento delle pile n. 1 e 2 (lato Y) e lo sfondamento della briglia a valle del ponte con un varco di 18 metri lineari (su cui sussisteva la competenza di T); veniva quindi eseguito un sopralluogo dai tecnici delle due amministrazioni. Pur non evidenziandosi deformazioni e/o fessurazioni sulle strutture portanti, a parte l’asportazione di materiale dalla base delle pile, le amministrazioni provinciali emettevano ordine n. (omissis) per Y e n. (omissis) per T per istituire il senso unico alternato sul lato del ponte non interessato dallo scalzamento della fondazione. Nel periodo compreso tra il dicembre 2010 ed il 29 gennaio 2011 furono eseguiti ulteriori controlli a fronte dei quali si riscontravano "lesioni su pile, spalli, travi" ed anomalie sul piano viario. In data 31 gennaio 2011 il ponte crollava. In sede istruttoria emergeva che il crollo delle campate n. 1 e 2 (lato Y) avvenuto a seguito del cedimento spondale della pila n. 1 era stato causato da: a) una erronea modalità di realizzazione dell’arco in calcestruzzo; b) una erronea modalità di esecuzione della caldana in calcestruzzo posta all’ estradosso dell’arco; c) la pila e le fondazioni non avevano nessuna legatura o interconnessione. In data 17 maggio 2011 la provincia di T chiedeva al Comune di X ed al Comune di U il rilascio di una concessione edilizia per la demolizione e ricostruzione del ponte sul fiume W, che veniva rilasciata dai due enti, acquisiti i pareri prescritti, nel dicembre 2011, con obbligo dell’inizio dei lavori entro un anno dalla concessione del permesso e dell’ultimazione entro tre anni dal loro inizio. Inoltre si disponeva che, ove ciò non fosse avvenuto, la concessione doveva intendersi decaduta: decorsi i termini, le concessioni non furono utilizzate e le opere non realizzate. In data 12 febbraio 2013 una conferenza dei servizi presso la sede della Provincia di T approvava il progetto definitivo di un ponte Bailey provvisorio sul fiume W, collaudato il 5 dicembre 2013 e messo in uso nel febbraio 2014. Nel marzo 2014 le amministrazioni comunali di X e U rilasciavano alle province di Y e T le concessioni per la demolizione e la ricostruzione del ponte nello stesso luogo di quello crollato, con obbligo di eseguire i lavori entro un anno e di concluderli entro tre. Il complessivo importo dei lavori veniva determinato in € (omissis), ed il progetto preliminare veniva inviato dalla Provincia di y, quale ente attuatore, al “Commissario” (omissis) che con decreto (omissis) concedeva un finanziamento di € (omissis) per l’intervento “Ponte sul fiume W”. Quest’ ultimo era inaugurato il 17 luglio 2017. In punto di diritto la Procura Regionale contestava una condotta “improvvida” a carico dei soggetti chiamati in giudizio i quali, sebbene preposti alla vigilanza delle condizioni manutentive strutturali, avrebbero omesso l’adempimento dei doveri di servizio per la rilevazione dei dissesti e delle esigenze manutentive, per l’esecuzione degli interventi necessari o per le segnalazioni ai responsabili di settore in ordine alla necessità di avviare le procedure amministrative per l’esecuzione di detti interventi, anche ai fini della salvaguardia dell’ incolumità e sicurezza dell’ utenza nel transito stradale. Il danno derivante dalle presunte condotte omissive veniva contestato in via equitativa nella misura di € (omissis) a fronte di un importo iniziale di € (omissis). Quest’ ultimo derivava dalla differenza tra € (omissis) ( in seguito rideterminato nella misura pari ad € omissis), relativi alla spesa sostenuta per il trasporto, il posizionamento , la messa in opera e, infine i relativi smontaggio nonché restituzione del ponte Bailey ed € (omissis) aventi ad oggetto la spesa ritenuta necessaria per due interventi di somma urgenza non attuati stimati ognuno per l’ ammontare di € omissis), ed era pari alla maggiore spesa che non sarebbe gravata sull’ Erario, ove il collegamento provvisorio fosse stato assicurato con il vecchio ponte a seguito della manutenzione del medesimo ed il ripristino della briglia 50 metri a valle del ponte stesso ed il conseguente evitamento del crollo. Il giudice di primo grado respingeva la domanda ed assolveva i convenuti, poiché la ricostruzione offerta dalla Procura regionale non appariva sufficiente a sostenere una ipotesi di responsabilità erariale, non apparendo sufficienti le argomentazioni offerte dal P.M. a superare le argomentazioni offerte dalla consulenza tecnica di parte redatta (omissis) su incarico dei soggetti evocati in giudizio in primo grado ed avente ad oggetto le modalità e le cause del crollo del suddetto ponte. Inoltre il Collegio osservava che nei tempi stretti a disposizione non poteva essere realizzato l’intervento d’urgenza indicato dal P.M. , né una volta realizzato – e peraltro visti i ridotti termini a disposizione poteva essere solo iniziato – poteva essere efficace per evitare il crollo del 2011. (omissis) Il Procuratore Regionale ha proposto appello deducendo la nullità della sentenza per carenza di motivazione, manifesta contraddittorietà e travisamento dei fatti sotto altro profilo, manifesti errori logici e giuridici di interpretazione dei presupposti di fatto ai fini dell’esclusione in capo ai convenuti dell’elemento soggettivo della colpa grave. Ha concluso, il Procuratore Regionale, richiamando le argomentazioni contenute negli atti di citazione in data 22 giugno 2017 e 13 dicembre 2017 e delle ulteriori argomentazioni formulate nell’udienza del 4 luglio 2018, per la riforma del capo avente ad oggetto l’ assoluzione nel merito dei convenuti disposta con la sentenza n. 174/2018 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per le Marche depositata il 19 novembre 2018 e la consequenziale condanna dei convenuti con riferimento alle fattispecie di responsabilità amministrativa loro contestate. Gli appellanti incidentali C e D hanno formulato motivi di appello incidentale sovrapponibili ed argomentazioni afferenti: a) la violazione dell’art. 5, comma 2, d.l. n. 453/1993 convertito in legge n. 19/1994; violazione, falsa ed errata interpretazione dell’ art. 67, comma 2, c.g.c.; contraddittorietà della motivazione; violazione del diritto di difesa ex art. 24 della Costituzione e del diritto al contraddittorio tra le parti ex art. 111, comma 2, della Costituzione; manifesta illegittimità costituzionale dell’ art. 67, comma 2, c.g.c. per violazione degli art. 3,24 e 111 della Costituzione; b) violazione e falsa applicazione degli art. 86, comma 2, lett. e) e 87 c.g.c.; violazione del diritto alla difesa ex art. 24 della Costituzione e del diritto al contraddittorio tra le parti ex art. 111, comma 2, della Costituzione; difetto di motivazione ex art. 111, comma 6, della Costituzione; c) violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 20/1994 e dell’art. 2935 c.c.. L’ appellante B ha impugnato la sentenza nella parte in cui ha respinto l’eccezione di prescrizione del risarcimento del danno. L’ appellante A ha dedotto: a) la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 20/1994 e dell’art. 2935 c.c. lamentando la prescrizione del diritto al risarcimento del danno; b) violazione e falsa applicazione degli art. 86, comma 2, lett. e) e 87 c.g.c.. Violazione del diritto alla difesa ex art. 24 della Costituzione e del diritto al contraddittorio tra le parti ex art. 111, comma 2, della Costituzione. Difetto di motivazione ex art. 11, comma 6., della Costituzione. S ha eccepito: a) la infondatezza della domanda per carenza degli elementi oggettivi e per carenza della colpa grave; b) la carenza della legittimazione passiva del convenuto. Infine E ha dedotto l’inammissibilità in rito dell’appello e la totale infondatezza, in fatto ed in diritto, dell’ appello proposto dalla Procura Regionale appellante principale in quanto E era totalmente estraneo ai fatti contestati, con consequenziale assenza degli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità amministrativa in ordine al mancato avvio della procedura dei lavori di somma urgenza. In subordine, ribadita la totale estraneità rispetto ai fatti di cui al presente giudizio, E ha lamentato la responsabilità per omissione colposa dei titolari di posizione organizzativa in qualità di soggetti responsabili del procedimento, eccependo di avere esercitato le funzioni tecniche di controllo dei ponti con diligenza e competenza ed evidenziava l’ assenza di nesso causale tra il crollo del ponte sul W ed il mancato avvio dei lavori di somma urgenza di ricostruzione, ancorché sommaria, della briglia a 50 metri a valle del ponte. Ha rimarcato il concorso della mancata manutenzione dei corsi d’acqua con il verificarsi dell’evento dannoso evidenziando la non addebitabilità ai tecnici (compreso E) del presunto danno erariale per la spesa di costruzione del ponte provvisorio di cui è stata contestata la erronea quantificazione del danno erariale. In via istruttoria E ha chiesto l’ammissione dei mezzi di prova dedotti in primo grado relativi all’ interrogatorio non formale, la prova per testi e la c.t.u.. La Procura Generale ha depositato le conclusioni con cui ha controdedotto sulle eccezioni delle parti private. Nella odierna udienza di discussione le parti hanno illustrato le proprie tesi difensive; quindi la causa è stata introitata per la decisione. DIRITTO 1. Gli appelli devono essere riuniti ai sensi dell’art. 184 del codice di giustizia contabile essendo proposti avverso la medesima sentenza. 2. Osserva il Collegio che l’appello del Procuratore Regionale appare privo di fondamento. 2.1 Con riferimento alla disposta archiviazione del procedimento penale di cui al decreto del 21 giugno 2012 del Giudice per le Indagini Preliminari, il giudice penale ha affermato che “non sono emerse violazioni penalmente rilevanti” sicché i convenuti Dolciotti e Renzi ne argomentano una efficacia nel presente procedimento contabile. Rileva il Collegio che l’archiviazione intervenuta nel processo penale è priva dell’efficacia extrapenale propria della sentenza passata in giudicato, in termini Sez. II Centr. n. 205/2020, lasciando un pieno potere di cognizione al giudice contabile. 2.2 Venendo alle censure che l’appellante Procura rivolge al merito di tale indagine, il giudice territoriale ha statuito che la Procura regionale non ha adeguatamente assolto all’onere probatorio che grava sulla parte attrice (onus probandi ei qui dicit). In particolare il giudice di primo grado ha rilevato che era da qualificare come censurabile, seppure da qualificare come comportamento non gravemente colposo, la condotta degli odierni appellanti incidentali, i quali avevano sottovalutato gli effetti derivanti dalla piena, con scalzamento delle due pile lato Y e sfondamento della briglia a valle del ponte, accertato con sopralluogo eseguito il 5 dicembre 2010 dal personale tecnico delle due province e che aveva determinato unicamente il provvedimento di traffico a senso unico alternato esponendo a rischio la pubblica incolumità con crollo della struttura il 31 gennaio 2011. La parte attorea contestava una ipotesi di responsabilità per mancata attivazione di lavori di somma urgenza (art. 147 d.p.r. n. 554/1999) aventi ad oggetto la costruzione (dal giorno in cui si è verificato l’evento di piena – 27 novembre 2010 – al giorno del crollo del ponte – 31 gennaio 2011) di una traversa di emergenza a monte della briglia collassata e la protezione provvisoria delle pile scalzate con scogliere a ridosso delle pile 1 e 2. L’adozione di tali provvedimenti e relative opere avrebbero evitato, secondo la Procura, il crollo del ponte con responsabilità omissive sia dei titolari delle posizioni organizzative che del livello dirigenziale intermedio e del livello dirigenziale apicale per omesso intervento in sostituzione del livello gerarchicamente sottordinato. Sicché, ribadisce la Procura appellante quanto al profilo del nesso eziologico, ove le competenti strutture tecniche fossero intervenute tempestivamente, sarebbero state preservate le buone condizioni complessive di tenuta strutturale dell’immobile. Gli effetti provvisori derivanti dal rallentamento del flusso delle acque ed il rallentamento dell’erosione del fondale alla base delle pile del ponte sarebbero stati sufficienti per arrivare al periodo di abbassamento del livello idrometrico del fiume (nel febbraio 2011) con interventi strutturali più consistenti garantiti da un livello idrometrico inferiore. Osserva il Collegio che le prospettazioni attoree, pur doviziose nelle argomentazioni tecniche e giuridiche, tuttavia non sono adeguatamente corroborate sotto il profilo scientifico. L’unica relazione tecnica agli atti, di parte a firma (omissis), dopo aver richiamato le alluvioni che avevano interessato la valle del W nel periodo 28 novembre – 3 dicembre 2010, ha affermato che “la rottura della briglia era avvenuta per sfondamento della parte centrale e l’ asportazione del materiale solido di fondo da parte della corrente fluviale ha prodotto un’ erosione che ha raggiunto la fondazione della pila n. 1 lato Y provocandone il cedimento….. non era pertanto assolutamente possibile prevederne la rottura, che è avvenuta istantaneamente e senza dissesti premonitori…. il crollo del pilone è stato improvviso ed è avvenuto quado il livello idrometrico e la velocità della corrente erano ancora molto elevate”. La relazione, in ordine agli interventi di somma urgenza che avrebbero potuto essere previsti per prevenire il collasso del ponte concludeva asserendo che “la costruzione di una traversa di emergenza a monte della briglia non avrebbe garantito la resistenza della briglia stessa all’azione della corrente in caso di piena e … avrebbe dato un contributo irrilevante alla stabilità delle pile nel periodo in cui è maturato il crollo del ponte”, mentre in ordine alla protezione provvisoria delle pile 1 e 2 lato Y “una scogliera a ridosso delle pile da un lato sarebbe stato da un lato un intervento di difficile realizzazione, dall’ altro sarebbe risultato del tutto inefficace, in quanto non avrebbe potuto arrestare , per la sua alta permeabilità, il processo di sifonamento del materiale sottostante la fondazione… tale processo ha prodotto il crollo del ponte”. Corretto appare, in tale contesto l’argomentare del giudice di primo grado il quale richiama le condizioni atmosferiche di piena per circa due mesi con alto livello idrometrico ma anche di neve in zona collinare con ripetuti avvisi di condizioni meteo avverse emessi dal Centro funzionale multirischi della Regione Marche, per cui il rilievo topografico fu possibile in data 27 gennaio 2017 ( cfr. la richiamata perizia a pag. 4) per cui il comportamento dei convenuti non appare , con un giudizio di probabilità ex ante, idoneo a configurare la colpa grave. La fattibilità tecnica dell’intervento, nel periodo compreso tra la piena (27 novembre 2010) ed il crollo del ponte (31 gennaio 2011), di cui si è sopra richiamata la contestata efficacia obiettata dal consulente di parte, e su cui la Procura non ha adeguatamente controdedotto, vista la ristrettezza dei tempi “non avrebbe potuto consentire di porre in essere quelle attività minime , anche in regime di somma urgenza per scongiurare il crollo del ponte, ovvero, quantomeno, che l’ intervento di somma urgenza non apparisse soluzione scontata ed efficace sì da integrare nella sua omissione una ipotesi di colpa grave degli odierni convenuti”, afferma il giudice territoriale. In considerazione del ristretto arco temporale a disposizione, e viste le avverse condizioni atmosferiche, l’ipotetica efficacia dell’intervento non è adeguatamente provata, atteso che alla relazione tecnica di parte richiamata dagli appellanti incidentali la Procura non ha adeguatamente controdedotto e pertanto appare da confermare la decisione del giudice di primo grado secondo cui non appare adeguatamente provata una ipotesi di responsabilità erariale per gli odierni appellanti incidentali. Occorre evidenziare, quanto al profilo soggettivo, che dalle risultanze processuali le ispezioni del ponte avevano evidenziato una buona condizione di stabilità delle pile e l’assenza di fenomeni di erosione delle fondazioni ed inoltre in una tipologia di ascrivibilità di rischi, l’indice di gravità sulle condizioni statiche assegnato al ponte ( poi crollato ) era pari ad 1, cioè il primo livello superiore al “nullo”, quindi con un basso rischio di crollo cfr. “programma di controllo tecnico e sorveglianza delle condizioni statiche e funzionali del patrimonio riguardante le opere d’ arte stradali sulle strade provinciali” adottato dalla Provincia di Y. Anche alla luce delle suddette osservazioni e del criterio della prevedibilità dell’evento non appare configurarsi nella specie il grave dispregio dei doveri di diligenza e prudenza fondante la colpa grave e la realizzazione della fattispecie di responsabilità amministrativa: in termini, ex plurimis, Sez. III Centr. n. 110/2020. Osserva, infine il Collegio, che è da disattendere la richiesta formulata dal Procuratore in via istruttoria in ordine alla nomina di un c.t.u., atteso che, oltre al fatto che non può il medesimo essere disposto in questa fase per ovviare a delle carenze probatorie, il rigetto nella specie deriva dal potere il Collegio risolvere i problemi tecnici connessi alla valutazione degli elementi rilevanti ai fini della decisione in base agli atti già versati in giudizio ( cfr. Cass. 326/2020 e 25851/2018). 3. Gli appelli incidentali di C, E, A e B ripropongono l’eccezione di prescrizione, sollevata già in prime cure e respinta dal giudice territoriale in ordine ai contestati comportamenti omissivi, atteso che, secondo la loro prospettazione, la decorrenza dell’azionabilità del diritto al risarcimento coincide con il crollo del ponte avvenuto il 31 gennaio 2011. E’ da tale momento, infatti, che l’Amministrazione avrebbe avuto conoscenza dell’omissione. La Procura osserva che la censura è priva di fondamento atteso che il danno contestato è individuato nel differenziale tra il costo della realizzazione del ponte provvisorio ed il costo dell’intervento urgente che doveva attivarsi per impedire il crollo del ponte, sicché il conseguente danno era diventato attuale e certo solo con il pagamento della struttura avvenuto dal luglio 2013 all’ottobre 2014. Ritiene il Collegio di procedere all’esame di tale motivo di appello, non potendosi in astratto escludere un interesse degli appellanti alla definizione del giudizio con la statuizione di prescrizione dell’azione anziché di infondatezza della stessa nel merito. L’interpretazione resa dalla Procura contabile e dal giudice territoriale appare priva di censure in quanto ai fini della prescrizione, come affermato dal giudice di prime cure “assume rilevanza il momento nel quale sono stati eseguiti i pagamenti per la realizzazione del ponte provvisorio… il fatto dannoso è costituito dal binomio condotta – evento”. In contrapposizione ad altro orientamento che fa riferimento, quale termine iniziale per il decorso della prescrizione al mero “fatto” comportamento che abbia posto le necessarie ed ineludibili premesse di un evento che ne diviene mera ed obbligata conseguenza, l’orientamento ormai del tutto prevalente che si condivide individua il fatto dannoso nella riduzione o nell’ esborso di denaro da parte della Pubblica Amministrazione (cfr. SS.RR. 14/2011/QM). La decorrenza della prescrizione, pertanto, può essere operativa solo ove la condotta contra ius abbia i caratteri della concretezza e della attualità e, quindi, dalla data del pagamento (in termini SS.RR. n. 5/2007/QM) quale effettivo depauperamento del patrimonio pubblico. Tale interpretazione è coerente con i principi generali in tema di prescrizione ed applicazione concreta del criterio della cd. conoscibilità obiettiva avente un preciso referente normativo nel combinato disposto dettato dall’ art. 2945 c.c., secondo cui la prescrizione decorre da quando il diritto può essere fatto valere, e nella disciplina di settore, prevista dall’ art. 1, comma 2, l. n. 20/1994 che ancora il decorso della prescrizione alla verificazione del fatto dannoso ( cfr. Sez. II Centr. n. 147/2021 nonché Sez. I Centr. n. 62/2020 e III Sez. Centr. n. 103/2020). Sicché appare evidente l’infondatezza della pretesa degli appellanti di far decorrere la prescrizione dalla data in cui si è verificato l’evento naturalistico conseguenza (crollo del ponte) della condotta omissiva, data in cui non si è verificato un danno concreto ed attuale e che non radica l’interesse ad agire della Procura; sicché solo con l’intervenuto pagamento si è concretizzato il danno attuale. Anche su tale punto, pertanto, l’appellata sentenza deve essere confermata. 4. I rimanenti motivi di censura introdotti con gli appelli incidentali non possono invece essere esaminati nel merito, in quanto tutti incentrati sull’invalidità dell’atto introduttivo del giudizio sotto diversi aspetti (mancata audizione nella fase processuale e nullità della citazione per difformità dall’ invito a dedurre ai sensi dell’art. 87 c.g.c.) e, pertanto, non sono assistiti da alcun interesse per i rispettivi appellanti laddove, come nella specie, l’appello principale della Procura sia respinto nel merito con conseguente conferma della statuizione di assoluzione nei loro confronti. 5. In conclusione, l’appello principale della Procura è respinto. (omissis)