Cassazione Sez. I Civile Sent. 18980/2011 Pres. Carnevale Est. Fioretti

16/09/2011

“S. s.r.l. conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale il Comune di X per sentirlo condannare al risarcimento dei danni derivati dalla mancata approvazione, per colpa consistita nello scorretto esercizio delle funzioni amministrative, di un consistente progetto di lottizzazione finalizzato alla realizzazione di un centro turistico – alberghiero. Esponeva la attrice di avever presentato successivamente più progetti, tutto infondatamente bocciati dal Comune. Impugnati gli atti di rigetto dinanzi al TAR Marche, con sentenza n. 392/78, era stato disposto l’annullamento di tali dinieghi che a fronte di tale pronuncia (che secondo la esponente aveva in sostanza riconosciuto il diritto di edificare in base ai progetti così come presentati e successivamente aggiornati e corretti in base alle stesse indicazioni della amministrazione) il Comune, tenuto a riesaminare la pratica, all’esito di tale esame aveva infondatamente ed immotivatamente opposto nuovi dinieghi della approvazione; che, pertanto l’attrice aveva proposto ulteriore ricorso straordinario al Capo dello Stato, impugnando con due distinti ricorsi, che erano stati poi riuniti, un diniego perfezionatosi attraverso la procedura del silenzio – rifiuto ed un diniego espresso, che era stato definito con l’annullamento degli ulteriori atti di diniego dell’amministrazione, dandosi atto sia della incompetenza del soggetto che aveva emesso l’atto reiettivo (Sindaco anziché Consiglio Comunale), sia della carenza di motivazione del diniego reso in forma espressa; che per il non corretto e negligente esercizio della potestà amministrativa e per la prolungata inerzia della P.A., quindi, per fatto colpevole dell’amministrazione (valutabile nell’ottica dell’art. 2043 c.c.), si era verificata una grave lesione della sfera degli interessi patrimoniali della esponente, che dava luogo al diritto al risarcimento dei danni, stante la correlazione tra la lesione dell’interesse legittimo alla approvazione dei progetti summenzionati e la consequenziale diretta lesione del sottostante bene della vita (lo ius aedificandi). Costituitosi in giudizio il Comune, si opponeva all’accoglimento della domanda, sostenendo che la mancata approvazione dei progetti in questione era stata determinata da carenze progettuali in rapporto alle particolari esigenze di tutela ambientale dei luoghi interessati e che, comunque, pur a seguito delle pronunce di annullamento degli atti di diniego dell’amministrazione (dovute, peraltro, a vizi meramente formali degli atti, senza che il giudice amministrativo avesse mai dato atto della infondatezza di tali dinieghi in rapporto all’ordinamento in vigore), la progettazione della S. non avrebbe potuto essere approvata, essendo nelle more intervenuta una variazione radicale dei piani urbanistici locali, comportante una nuova parametrazione rispetto alla quale i progetti a suo tempo presentati erano sotto ogni profilo del tutto inadeguati e superati. Con sentenza non definitiva, datata 27.3.2001 il Tribunale riteneva fondata la domanda della S., pronunciando condanna generica del Comune convenuto al risarcimento del danno e disponendo con separata ordinanza la prosecuzione del giudizio ai fini della liquidazione del danno. Detta sentenza veniva impugnata dal Comune dinanzi alla Corte d’Appello di Ancona, che accogliendo la impugnazione rigettava la domanda risarcitoria proposta dalla Soc. S. s.r.l. Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2934, 2935, 2938, 2948 c.c., in relazione agli artt. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. deduce la ricorrente che la Corte territoriale erroneamente avrebbe ritenuto che il diritto al risarcimenti del danno, quale derivante dal diniego di lottizzazione, annullato dalla sentenza T.A.R. Marche n. 392/78, fosse prescritto. Erroneamente sarebbe stata ritenuta quale data di inizio della decorrenza del termine di prescrizione quinquennale la data di pronuncia di detta sentenza, atteso che dopo questa sentenza la ricorrente aveva presentato ulteriori progetti sempre finalizzati alla approvazione della lottizzazione per la realizzazione del medesimo centro turistico – alberghiero, tutti fatti oggetto di una serie continuativa e concatenata di provvedimenti illegittimi, tali dichiarati dal TAR ed, infine, dal Capo dello Stato. Pertanto sarebbe corretto far decorrere il termine di prescrizione solo a partire dall’ultimo di detti provvedimenti, posto che solo in conseguenza dell’ultimo atto illegittimo la ricorrente avrebbe acquistato la piena consapevolezza di avere subito una lesione della propria sfera patrimoniale. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2043, 1218, 1337, 2727 e 2729 c.c. in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c. Deduce la ricorrente che la Corte d’Appello non avrebbe fatto buon governo delle norme di cui agli artt. 2727 e 2729 c.c., e dell’art. 1218 in relazione all’art. 2043 c.c.. La impugnata sentenza avrebbe errato nel ritenere che la società ricorrente fosse onerata di dimostrare la colpa dell’amministratore e la sussistenza del nesso causale tra l’elemento soggettivo ed il danno reclamato, con applicazione rigorosa e non condivisibile dell’art. 2043 c.c., senza considerare che la recente giurisprudenza di legittimità, per l’ipotesi di responsabilità della P.A. da attività illegittima, avrebbe indicato i parametri valutativi di cui all’art. 1218 c.c. (secondo la quale l’onere della prova dell’elemento soggettivo dell’illecito andrebbe ripartito tra le parti secondo criteri sostanzialmente corrispondenti a quelli codificati dall’art. 1218 c.c.) ovvero quelli di cui agli art. 2727 e 2729 c.c. (in ossequio ai quali, ove la illegittimità derivi da vizio di violazione di legge per mancata osservanza di prescrizioni dettate da norme giuridiche e non risultino fatti positivi escludenti la colpa nel caso concreto, il giudice deve ritenere provato l’elemento psichico della condotta). La società ricorrente, con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado e con la copiosa produzione documentale, avrebbe fornito al giudice validi elementi di valutazione per ritenere la gravità delle violazioni di legge commesse dalla P.A., riconosciute peraltro nella sentenza TAR Marche e nel decreto del Capo dello Stato 13.4.1987, aveva chiarito e documentato di aver fornito tutto l’apporto collaborativo richiesto dal Comune per le modifiche da apportare ai progetti presentati, la P.A. aveva continuato ad esprimere dinieghi illegittimi. Quindi il giudice a quo, oltre che avere applicato in tema di ripartizione dell’onere della prova principi ormai superati dalla più recente giurisprudenza di legittimità, non avrebbe tenuto in alcun conto che la società ricorrente aveva fornito al giudice tutti gli elementi gravemente indiziari della colpa dell’amministrazione nella emanazione di atti illegittimi; conseguentemente il giudice a quo avrebbe dovuto ritenere sussistente la colpa dell’amministrazione, onerata, eventualmente, di dimostrare la sussistenza dell’errore scusabile. La Corte ha ritenuto ricorso infondato. …” Va esaminato per primo, dato il suo carattere pregiudiziale, il secondo motivo di ricorso. Il collegio osserva che la società ricorrente ha proposto azione di risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 2043 c.c. per la mancata approvazione, per colpa consistita nello scorretto esercizio delle funzioni amministrative, di un progetto di lottizzazione, finalizzato alla realizzazione di un centro turistico – alberghiero. Pertanto l’onere di provare gli elementi integranti l’illecito grava sulla società, attuale ricorrente, senza che possa invocare una diversa ripartizione dell’onere della prova, adducendo la sussistenza di una responsabilità da contatto non configurabile nel caso di specie né dedotta. Con l’azione risarcitoria proposta la ricorrente assume che la lesione dell’interesse legittimo alla approvazione del progetto di lottizzazione avrebbe determinato la consequenziale lesione del bene della vita, costituito dallo ius aedificandi. Ha dedotto, pertanto, la lesione di un interesse pretensivo, essendo tale l’interesse legittimo alla approvazione di un piano di lottizzazione, trattandosi di interesse al conseguimento di una posizione vantaggiosa. “… . …” Questa Suprema Corte, in tema di risarcimenti del danno prodotto dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica, ha, inoltre, più volte affermato che, se l’interesse è pretensivo, al fine di ritenere la sussistenza o meno del diritto al risarcimento del danno, occorre valutare, a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, se colui che ha richiesto il risarcimento fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo il criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (cfr, per tutte cass. N. 2771 del 2007; cass. N. 8097 del 2006). Secondo l’orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, che il collegio condivide, l’approvazione di un piano di lottizzazione non è atto dovuto, pur se conforme al piano regolatore generale o al programma di fabbricazione, ma costituisce sempre espressione di potere discrezionale dell’autorità amministrativa (comunale o regionale), chiamate a valutare l’opportunità di dare attuazione – in un certo momento del tempo ed in certe condizioni – alle previsioni dello strumento urbanistico generale, essendovi tra quest’ultimo e gli strumenti attuativi un rapporto di necessaria compatibilità, ma non di coincidenza, dimodochè l’attuazione dello strumento generale può, per motivi di opportunità, essere articolata per tempi o per modalità, in relazione alle esigenze dinamiche che si manifestano nel periodo di vigenza dello strumento generale (cfr. Cons. Stato n. 1223 del 1997). Alla luce dei principi su riportati, la ricorrente, per vedere accolta la propria domanda, avrebbe dovuto provare; che, pur essendo il paino di lottizzazione conforme al vigente strumento urbanistico, la P.A, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, ne aveva negato l’approvazione, violando le regole di imparzialità, correttezza e buona fede, cui deve ispirarsi l’esercizio della funzione amministrativa (questo per quanto riguarda l’elemento soggettivo dell’illecito); inoltre che il comportamento colposo della pubblica amministrazione aveva causato la lesione del bene della vita, costituito dallo ius aedificandi (questo per quanto riguarda l’elemento oggettivo). Nulla di tutto questo risulta dalla sentenza impugnata. Da detta sentenza risulta che i provvedimenti di diniego sono stati annullati dal giudice amministrativo per ragioni esclusivamente formali (incompetenza e difetto di motivazione); senza che dette pronunce si siano espresse sulla conformità o meno dei vari progetti di lottizzazione, sottoposti all’esame della P.A., al vigente strumento urbanistico, lasciando così aperta la possibilità per la P.A. di rifiutare l’approvazione del piano, il cui precedente diniego di approvazione era stato annullato, adottando una più adeguata motivazione. Un giudicato di annullamento per vizi formali non elimina né sostanzialmente riduce il potere dell’amministrazione di provvedere anche negativamente in ordine all’oggetto del precedente atto annullato (Cfr. in tal senso Cons. Stato n. 375 del 1981; Cons. Stato n. 569 del 1993). Giustamente, pertanto, il giudice a quo ha ritenuto che non ricorressero, nel caso di specie, gli estremi di legge per il riconoscimento del diritto al risarcimenti del danno per il reiterato rifiuto di approvazione del piano di lottizzazione. Il rigetto di questo motivo di ricorso comporta l’inammissibilità del primo per difetto di interesse, non potendosi porre la questione della prescrizione di un diritto, se detto diritto non è mai venuto ad esistenza. …”